（供稿人 | 黄能能 律师 / 吴霞 律师）
居委会和村委会是日常生活中常见的组织，在社会管理中发挥着重要的作用。根据《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》规定，居委会、村委会属于居民、村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。除了居委会、村委会的成员（主任、副主任和委员）外，其余的外聘工作人员与居委会、村委会是属于劳动关系还是属于劳务关系，在理论和实践中均存在着较大的争议。劳动关系与劳务关系的其中一个重要区分点在于居委会和村委会是否具备用人单位主体资格，这也是很多地区法院审理该类案件时关注的争议焦点。
一、法律规定
居委会和村委会是否具备用人单位主体资格，需要参考法律法规中对于用人单位的规定，同时结合居委会和村委会的性质加以判断。
（一）劳动法领域对于用人单位的规定
2013年7月1日修订施行的《劳动合同法》第二条规定，“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”
《劳动合同法实施条例》第三条规定，“依法成立的会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会，属于劳动合同法规定的用人单位。”
2018年12月29日修订施行的《劳动法》第二条规定，“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”
从上述规定可以看出，《劳动法》只列举了企业、个体经济组织为用人单位。而《劳动合同法》则采用列举式地方式规定了企业、个体经济组织和民办非企业单位三类主体为用人单位，同时，由于组织形式多样，难以全面概括列举，故《劳动合同法》以“等组织”的形式概括性地赋予了除上述三类组织外的其他组织的用人单位主体资格的可能性。与此同时，相关法律法规及其实施条例也额外规定了国家机关、事业组织、社会团体、会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会也可以作为用人单位，与劳动者签订劳动合同。
（二）居委会和村委会的性质
1.居委会和村委会属于基层性群众性自治组织
2018年12月29日施行的《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》第二条第一款的规定，“居委会、村委会属于居民、村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”该规定将居委会和村委会定性为基层性群众自治组织，其在政府或政府派出机关的指导、支持和帮助下协助政府或政府派出机关开展相应工作。
长期以来，基于村委会和居委会的群众性自治组织的性质，该性质为政治属性，不属于《劳动合同法》中“等组织”的含义范围内，故村委会和居委不具备用人单位主体资格，其与聘用人员之间属于劳务关系，并不存在劳动关系。
2.居委会和村委会属于特别法人
2021年1月1日施行的《民法典》沿用2017年10月1日施行的《民法总则》的相关规定，《民法典》第九十六条规定，“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。”以及《民法典》第一百零一条的规定，“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”由此可以看出，《民法典》虽然也肯定村委会和居委会的基层群众性自治组织的政治性质，但是其更加强调的是居委会和村委会的特别法人资格，强调其也是民事主体之一，享有民事权利能力和行为能力。
《民法典》对特别法人的资格的认定使得更多观点倾向于认为居委会和村委会具备用人单位主体资格，居委会和村委会依照法定程序设立，且属于特别法人，享有民事权利能力和行为能力，可以从事为履行职能所需要的民事活动，故其可以与聘用人员签订劳动合同，且该行为属于其从事为履行职能所需要的民事活动。
但是，由于至今尚未有明确的法律法规确定居委会和村委会是否具备用人单位主体资格，故在实务中，上述两类观点各有相应的判决予以支持。
（一）居委会和村委会不具备用人单位主体资格
【案例】
（1）案件（2020）苏01民终1057号中，江苏省南京市中级人民法院认为，本案中，瓜埠社区居委会属于基层群众性自治组织，不具备劳动法律关系中的用人单位主体资格。王某某向瓜埠社区居委会提供了服务，瓜埠社区居委会支付报酬，故王某某与瓜埠社区居委会之间形成劳务关系。王某某主张与瓜埠社区居委会自1985年6月至2015年10月期间存在劳动关系，本院不予支持。
（2）案件（2021）苏02民终4741号中，江苏省无锡市中级人民法院同样认为，村民委员会是基层群众性自治组织，并非《劳动合同法》规定的三类用人单位，不是建立劳动关系的主体。严某某称依照“等组织”的规定，村民委员会属于用人单位的主张不能成立。严某某与和平村委会的关系不属于劳动合同和劳动关系调整，因此，严某某不符合起诉条件。
【案例评析】
上述案例中，二审法院均认为村委会和居委会不属于用人单位，其依据就是村委会和居委会属于基层群众性自治组织，其主要办理管理范围内的公共事务和公益事业等，不具备对外行使劳动法律权利及承担劳动法律责任的主体资格，故不属于《劳动法》或《劳动合同法》中所规定的用人单位。同时，无锡市中院对《劳动合同法》中的“等组织”并没有任意扩张解释，认为“等组织”以企业、个体经济组织、民办非企业单位为参照标准，《劳动合同法》中的列举式规定并未将村委会和居委会作为用人单位涵盖在内，村委会和居委会明显不同于这三类用人单位，一般情况下村民委员会与为之服务的自然人之间的用工关系不能视为劳动关系，故将村委会和居委会排除在用人单位范围之外。
除了上述列举的江苏省地区的部分法院判例之外，北京市、重庆市、山东省、山西省、陕西省、云南省等地区的法院也都持类似观点。
（二）居委会和村委会具备用人单位主体资格
【案例】
案件（2019）粤12民终1489号中，广东省肇庆市中级人民法院认为，认定事实劳动关系的条件包括主体资格、劳动人事管理、劳动报酬支付、劳动业务组成四大要素，并从这四个方面审查认定。
主体资格上，根据《广东省高级人民法院广东省劳动人事争议仲裁委员会关于劳动人事争议仲裁与诉讼衔接若干意见》第三条明确规定，“村民委员会、居民委员会、农村集体经济组织与其对外聘用人员发生的用工关系，符合劳动关系特征的，应认定为劳动关系。”的规定，法院认定林某某与桃一、桃二村委会均符合法律、法规规定的主体资格。
林某某与桃一、桃二村委会虽然没有签订书面劳动合同，但林某某为桃一、桃二村委会提供劳动，工资按月领取并接受桃一、桃二村委会的管理和约束，双方之间的关系符合事实劳动关系的基本特征，双方存在事实劳动关系。
【案例评析】
上述案例中，法院确定村委会具备用人单位主体资格的关键性依据是2018年7月18日施行的《广东省高级人民法院、广东省劳动人事争议仲裁委员会关于劳动人事争议仲裁与诉讼衔接若干意见》，该意见的第三条规定，“村民委员会、居民委员会、农村集体经济组织与其对外聘用人员发生的用工关系，符合劳动关系特征的，应认定为劳动关系。”该意见明确，村委会和居委会与外聘人员之间可以存在劳动关系，即间接说明，村委会和居委会具备用人单位主体资格。该意见与2017年10月1日施行的《民法总则》中村委会和居委会特别法人性质的规定相适应，扩大了用人单位的范围，将村委会和居委会包含在内，加大了对在村委会和居委会工作的劳动者的权益保护。
（三）以《民法总则》施行日期为界认定劳动关系
【案例】
案件（2020）粤民申10110号中，法院认为本案的争议焦点是，蒋某某与独联村民委员会在2006年12月15日至2018年5月10日期间是否存在劳动关系。
一审法院认为，民法总则确定村委会具有特别法人的资格，因此，在民法总则施行之日即2017年10月1日起，村委会具有《劳动合同法》第二条规定的用人单位主体资格，村委会的用工符合劳动关系特征，应认定为劳动关系。换句话说，在民法总则未正式施行之前，我国法律法规并未列明村委可以为用人单位，故在2017年10月1日之前，不宜不宜认定村民委员会具备用人单位主体资格。
据此，一审法院以民法总则施行之日作为分界，分为2006年12月15日至2017年9月30日期间、2017年10月1日至2018年5月10日期间对蒋某某的劳动关系予以认定。
二审法院和再审法院均与一审法院持同样观点，均认为在《中华人民共和国民法总则》生效之前，不宜认定村民委员会具备用人单位主体资格。
【案例评析】
上述案例中，不论是一审法院、二审法院还是再审法院，都以《民法总则》的施行日期为认定村委会和居委会是否具备用人单位主体资格的时间节点。在《民法总则》施行之前，《民法通则》并未对村委会和居委会的性质作出明确的规定，故对于村委会和居委会，通常将其认定为基层性群众自治组织，并不具有用人单位主体资格，不被《劳动合同法》中规定的用人单位范围所涵盖。而《民法总则》施行后，将村委会和居委会定性为特别法人，且明确规定村委会和居委会可以从事为履行职能所需要的民事活动，故村委会和居委会可以成为用人单位，与其外聘人员签订劳动合同。
经检索分析，目前仅有广东省的法院在《民法总则》施行以后以及目前《民法典》施行期间，认定村委会和居委会具备用人单位主体资格，且有明确的意见表明村委会和居委会与其外聘人员发生的用工关系，符合劳动关系特征的，应认定为劳动关系。
（四）村委会与劳动者签订了劳动合同的特殊情况下，认定为劳动关系
【案例】
案件（2016）苏05民终6060号中，江苏省苏州市中级人民法院认为，方某某于2011年10月1日与金色社区居委会签订了劳动合同，进入金色社区委员会工作，双方建立了劳动关系，本案应当适用2008年1月1日起施行的《中华人民共和国劳动合同法》，当事人均应按照法律规定和劳动合同约定行使权利和履行义务。
【案例评析】
在村委会和居委会与劳动者签订劳动合同的情况下，村委会和居委会自愿成为《劳动合同法》中规定的“用人单位”，行使用人单位的权利，履行用人单位的义务，其与劳动者之间通过签订劳动合同的方式建立了劳动关系，应当遵守《劳动合同法》相关规定和劳动合同的约定。在这种情况下，法院一般不再依据《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条审查认定村委会和居委会是否具备用人单位主体资格，而依据劳动合同的约定和事实劳动行为认定双方之间存在劳动关系。
（一）村委会和居委会应当具备用人单位主体资格
1.司法实务中存在的问题
在《民法总则》施行之前，法院一般以村委会和居委会属于“基层自治性组织”而认定村委会和居委会不具备用人单位的主体资格而否认劳动关系。在《民法总则》施行后及现今《民法典》施行期间，除广东省以外的大多数地区法院仍秉持这一观点。
这一观点在《民法总则》施行之前是没有争议的，但是，这种观点偏向于关注“基层群众性自治组织”这一具有政治属性的概念，而并未从用人单位的本质特征进行考量，若仅是因为居委会和村委会属于基层群众性自治组织而认定其不具备用人单位主体资格，那么国家机关、事业组织和社会团体也不应该具备用人单位主体，这样，《劳动合同法》第二条的第一款与第二款就会相互冲突和矛盾。
如国家机关，其与工作人员之间的关系主要依据《公务员法》进行调整，但是，国家机关与其外聘的工作人员的劳动关系参照《劳动法》和《劳动合同法》执行，此时，国家机关具备用人单位主体资格。从这个角度来看，村委会和居委会内部组成成员依照《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》进行规范，但是村委会和居委会与其外聘人员却只因为村委会和居委会“基层群众性自治组织”的性质而不能建立劳动关系，这明显有失偏颇，违背了《劳动法》和《劳动合同法》的立法精神。在这种情况下，村委会和居委会应当与国家机关一样，与其外聘人员的劳动关系参照《劳动法》和《劳动合同法》执行，村委会和居委会具备用人单位主体资格。
但由于《民法总则》施行前没有任何的法律法规对村委会和居委会进行其他性质的定义和判断，故以村委会和居委会属于基层群众性自治组织，不具备劳动法律关系中的用人单位主体资格的理由否定劳动关系在司法实务中没有争议。
但是，在《民法总则》施行之后，该观点便开始逐渐有了争议。尤其《民法总则》以及现行的《民法典》明确村委会和居委会属于特别法人，可以从事为履行职能所需要的民事活动。在这种情况下，村委会和居委会可以与其外聘人员签订劳动合同，成为用人单位。此时，广东省的做法值得借鉴。以《民法总则》的施行时间为分界点，将2017年10月1日前村委会和居委会定性为“基层群众性自治组织”，不具备劳动法律关系中的用人单位主体资格，而2017年10月1日之后，由于村委会和居委会被赋予了特别法人的资格，故其可以用人单位主体资格，与外聘人员签订劳动合同，行使用人单位的权利并履行用人单位的义务。
2.用人单位的本质特征
（1）用人单位依法成立并存续
不论是《劳动法》、《劳动合同法》中规定的企业、个体经济组织、民办非企业单位，还是《劳动合同法实施条例》规定的会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会，以及参照适用的国家机关、事业组织和社会团体，这些明确为用人单位的主体均是依法成立的，未依法成立的单位则属于《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》规定中的非法用工单位。
村委会和居委会是依照《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》设立的，其设立程序、组成方式等均由法律规定，故符合依法成立并存续这一要件。
（2）用人单位经过主管机关的登记或注册、备案
用人单位经过法定程序设立并登记或备案，取得相应营业执照或者法人登记证书等。
根据《民法总则》以及现行的《民法典》规定，村委会和居委会属于特别法人，其有《基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书》，故符合经过登记或注册、备案这一条件。
（3）用人单位有相应的组织机构和独立财产
用人单位行使权利、履行义务必须有自己的组织机构和其独立的财产，否则其没有独立用工的物质基础和财务保障，不能够依法支付工资及缴纳社会保险，难以保障劳动者的合法权益。
村委会和居委会有其组织机构办理其管理范围内的公共事务或公益事业，其财产具有独立性，用于管理范围内的各项事务且需要及时公布收支情况并接受审计监督，故村委会和居委会也符合有组织机构和独立财产这一特征。
从用人单位的本质特征来看，村委会和居委会均符合各项特征，具备用人单位主体资格的可能性。
3.村委会和居委会与法律规定的用人单位的共性
根据《劳动法》和《劳动合同法》中的规定，目前明确属于用人单位的是企业、个体经济组织和民办非企业单位，以及参照执行的国家机关、事业单位、社会团体。其中，村委会和居委会可以比照民办非企业单位进行比较分析。
民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第八条规定，“申请登记民办非企业单位，应当具备下列条件：（一）经业务主管单位审查同意；（二）有规范的名称、必要的组织机构；（三）有与其业务活动相适应的从业人员；（四）有与其业务活动相适应的合法财产；（五）有必要的场所。民办非企业单位的名称应当符合国务院民政部门的规定，不得冠以‘中国’、‘全国’、‘中华’等字样。”从该条规定来看，村委会和居委会以上五项条件均符合，与民办非企业单位的设立条件高度吻合。
综上，不论是从用人单位的本质特征进行分析还是从村委会和居委会与《劳动合同法》规定的用人单位进行比较分析，村委会和居委会都应当具备用人单位主体资格，可以与其外聘人员签订劳动合同，建立劳动关系。
（二）依据劳动合同的订立而认定建立劳动关系
法院在村委会或居委会与外聘人员签订劳动合同的条件下，并不审查村委会或居委会是否具备用人单位主体资格而认定双方建立了劳动关系。此时，法院依据的不再是《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条，而是依据《劳动法》或《劳动合同法》的规定处理。
《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第一条的前提是 “用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同”，在此情形下，法院从主体资格、劳动人事管理、劳动报酬支付、劳动业务这四个方面审查认定双方当事人之间是否建立了劳动关系。
而在村委会或居委会与外聘人员签订劳动合同的情况下，双方自愿接受劳动合同中约定的权利和义务，这时，双方当事人均受到《劳动法》和《劳动合同法》的约束。而由于《劳动合同法》第二十六条第一款规定的劳动合同无效情形也不包含用人单位不具备主体资格这一要件，这也就意味着，不具备用人单位主体资格的单位与劳动者签订的劳动合同有效，此时，对于村委会和居委会是否具备用人单位主体资格就无需审查认定，而直接依据双方的劳动合同认定双方的劳动关系。
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